Los instrumentos de política energético-ambiental

Como explicaba Xavier en un post anterior existen fundamentalmente tres razones que justifican el uso de impuestos sobre la energía: recaudatorias, de captación de rentas, y ambientales. Centrándome en las razones ambientales, las actividades relacionadas con la energía dan lugar a una serie de costes sociales que no son soportados por los individuos que los producen, con lo que nos encontramos ante un fallo de mercado (externalidades negativas ambientales) que requiere de intervención pública, ya que el resultado del mercado no es eficiente. El sector público puede utilizar impuestos para corregir estas externalidades, pero también dispone de otros instrumentos regulatorios. Por ello, en esta entrada voy a explicar brevemente los distintos instrumentos con los que cuentan los gobiernos para abordar las externalidades ambientales.

Estos instrumentos se pueden agrupar en tres categorías: regulaciones de mandato y control, instrumentos económicos o de mercado y las nuevas alternativas de política ambiental.

Las regulaciones de mandato y control fueron los primeros instrumentos de política ambiental que empezaron a aplicarse y en la actualidad siguen siendo los más utilizados. Básicamente, consisten en la fijación de normas que buscan garantizar unos determinados estándares de calidad ambiental y que los contaminadores están obligados a cumplir. Normalmente definen límites de emisiones o características de productos intermedios y/o finales, así como de procesos técnicos de producción y descontaminación. Asimismo, disponen un sistema de monitorización que informa de posibles incumplimientos por parte de los contaminadores, que pueden ser sancionados económica y/o penalmente.

Posteriormente, aparecieron los instrumentos económicos o de mercado, que la literatura define como aquellos que pretenden generar cambios en el comportamiento ambiental de los agentes mediante incentivos económicos (modificaciones en los precios relativos y/o transferencias financieras). Dentro de esta categoría de instrumentos podemos distinguir tres grandes grupos: los impuestos, los mercados de derechos de emisión y las subvenciones.

Los impuestos ambientales (de los que ya hemos hablado en varias entradas de este blog) se definen en la literatura como pagos obligatorios que deben realizar los agentes que emiten sustancias contaminantes (a partir o no de un determinado nivel mínimo) y que se calculan mediante la aplicación de un tipo impositivo (fijo o variable) sobre una base imponible relacionada con el nivel de descargas al medio natural. Además, como ya expliqué en un post anterior, los impuestos serán ambientales si logran afectar al comportamiento de los agentes, con independencia del destino de la recaudación obtenida.

Los mercados de permisos de emisión consisten en la creación de un mercado en el que los agentes pueden comprar y vender permisos asociados al deterioro ambiental. Básicamente (aunque existen otras alternativas), el regulador establece un límite global de emisiones y reparte (gratuitamente o mediante subasta) entre los contaminadores derechos a emitir una cantidad determinada de contaminación durante un período de tiempo. Los contaminadores pueden comerciar con estos derechos hasta el final del período, momento en el que deberán presentar un número de derechos equivalente a sus emisiones durante dicho período. En algunos mercados se permite acumular permisos para ser utilizados o vendidos en períodos futuros (banking), u obtener préstamos con cargo a derechos futuros (borrowing).

Finalmente, las subvenciones son similares a los impuestos, pero en este caso el que paga no es el contaminador, sino que es el regulador el que realiza un pago al causante del daño ambiental para que lo reduzca. Estas subvenciones pueden ir destinadas a fomentar el uso de tecnologías limpias, a cubrir parte de los costes de inversión de las instalaciones de descontaminación o entregarse por cada unidad de emisión reducida (aunque este es el caso menos habitual).

Por último, la mayor complejidad de los problemas ambientales, así como la aparición de problemas globales y de gran alcance, han propiciado la aparición en los últimos años de nuevas alternativas de política ambiental. Dentro de estas nuevas alternativas destacan la responsabilidad y las aproximaciones voluntarias.

La responsabilidad está vinculada con las regulaciones de mandato y control, ya que obliga al causante del problema ambiental a pagar una sanción económica por su comportamiento. La diferencia es que, en su versión estricta, este instrumento obliga al contaminador a pagar íntegramente por el deterioro ambiental que cause en el presente y en el futuro. Por tanto, su objetivo fundamental es lanzar un mensaje claro e incentivador de comportamientos respetuosos con el medio ambiente.

Por su parte, las aproximaciones voluntarias tienen como finalidad lograr que sean los propios sectores contaminantes los que se autorregulen mediante procesos cooperativos que sean menos costosos para la sociedad. La literatura distingue tres grandes opciones para el desarrollo de aproximaciones voluntarias: puede ser el regulador el que establezca un programa de actuación medioambiental al que voluntariamente se incorporen los agentes, puede ser el propio contaminador el que unilateralmente defina el programa de actuación, sin que medie intervención pública o, finalmente, también se incluyen dentro de las aproximaciones voluntarias los procesos de creación y suministro de información sobre los impactos ambientales que generan los contaminadores.

Una vez presentados los distintos instrumentos existentes para abordar los problemas ambientales, es necesario definir una serie de criterios que permitan comparar las distintas posibilidades y así poder elegir el instrumento o combinación de instrumentos que mejor se adapte al problema ambiental que se pretende corregir. En un próximo post explicaré los criterios de valoración utilizados habitualmente en la literatura.