Impuestos sobre el carbono: ¿Upstream o downstream?

A la hora de introducir un impuesto sobre el CO2, una cuestión importante es decidir sobre qué agentes se va a aplicar el impuesto. De esta forma, desde el punto de vista de las fuentes reguladas, los impuestos sobre el carbono se pueden aplicar sobre la producción e importación de combustibles fósiles (upstream) o sobre la fuente de emisiones a la atmósfera (downstream). Vamos a ver, de forma resumida, las ventajas y desventajas de cada opción según la literatura:

- En el caso upstream, dado que las emisiones de CO2 de un combustible están directamente relacionadas con el contenido carbónico del mismo, son los productores e importadores de combustibles fósiles los que pagan el impuesto. Puesto que se actúa en el punto en que el carbono entra en la economía, se garantiza que todas las emisiones de carbono están cubiertas. Además, el número de agentes regulados es mucho menor que en el caso downstream, con lo que se reducen los costes de transacción. Así, en EE.UU. regular unos pocos miles de empresas productoras de combustibles fósiles permitiría cubrir el 80% de las emisiones. Sin embargo, el sistema presenta inconvenientes, ya que, por una parte se eliminan los incentivos a reducir la contaminación por parte de los emisores individuales, mientras que por otra parte el efecto sobre estos emisores dependerá de la reacción de oferentes y demandantes de los combustibles a los cambios en los precios, con lo que no hay garantía de que el efecto sea el mismo para todos los combustibles, de manera que no se logrará trasladar adecuadamente el impuesto. En este sentido, si existe competencia imperfecta se amplificará la traslación del impuesto, ya que las empresas intermedias con poder de mercado aplicarán su margen sobre el nuevo precio incluyendo el impuesto, mientras que un sistema downstream solo afectará al último segmento de la cadena.

- En el caso downstream, el impuesto se aplica sobre todos aquellos agentes que provocan emisiones con el consumo de combustibles fósiles, lo que supone incluir a todos los sectores económicos. En principio este sistema parece el más adecuado, ya que está orientado a controlar la contaminación emitida. Además, su efectividad medioambiental también será elevada, ya que cubre a todos los usuarios de combustibles. Por otra parte, un precio del carbono más cercano al punto de emisión hará la política más visible para el contaminador, lo que puede dar lugar a una mayor respuesta. Sin embargo, se multiplican las fuentes reguladas, con lo que los costes de transacción y seguimiento y control asociados son muy elevados, lo que puede dar lugar a que algunos sectores no puedan ser cubiertos, lo que es económicamente ineficiente. En ese sentido, existen dificultades para calcular el contenido carbónico de los distintos bienes y servicios. Se podría utilizar un impuesto sobre el carbono añadido (del que ya nos habló Xavier Labandeira en el blog), similar al IVA, que gravaría el carbono que se añade a los productos en cada fase del proceso productivo, si bien algunos autores argumentan que al no poder calcular el contenido carbónico de añadido a los productos, habría que basarse en la huella de carbono a lo largo de la economía, lo que supondría enormes costes de cumplimiento y administración y por tanto no sería coste efectivo. Sin embargo, otros autores, aún estando de acuerdo en las dificultades para calcular las huellas de carbono, consideran que se han hecho progresos, que se acelerarán a medida que más países acepten reducir sus emisiones.