¿Es tan malo el mercado europeo de emisiones de CO2?

A pesar del efecto de la crisis, acabamos de alcanzar el desgraciado record de concentración de CO2 en la atmósfera. Que además, por la relación no lineal entre emisiones y concentraciones, no tardará en ser superado por mucho que reduzcamos nuestras emisiones, al igual que tampoco sus efectos tampoco se reducirán. Pero, tal como dice Ralph Keeling, eso no quiere decir que debamos tirar la toalla en cuanto a los esfuerzos de reducción y a la discusión sobre los instrumentos necesarios para ello.

Así que sigo en esta entrada las discusiones ya abiertas en el blog por Magdalena y Pablo, y generalizadas en toda la web recientemente a propósito de los precios actuales del CO2 en el EU-ETS, y de las posibles soluciones propuestas (y rechazadas). Ellos ya han cubierto muy bien los datos y discusiones previas, así que a mí me gustaría aportar una reflexión más de fondo no tanto sobre los detalles del ETS europeo, sino de su naturaleza. ¿De verdad es tan malo este instrumento, o la forma en que se ha configurado?

Para los que no tengan mucho tiempo de leer todo lo que va a continuación, ya adelanto la conclusión: depende de lo que queramos conseguir. Si se trata de tener un precio estable para el CO2, es bastante malo, claro, como cualquier otro mercado. En cambio, si el objetivo es no superar un determinado límite de emisiones, es muy bueno. Y entonces, ¿por qué tanto jaleo? Pues porque parece que queremos lo mejor de ambos mundos, y luego un poquito más, y claro, la cosa no es tan fácil.

Comienzo por lo positivo: yo creo que el ETS europeo, tal como ya dijeron en su momento Ellerman y Joskow, es un diseño muy bueno para un mercado de emisiones. Quizá le falte algún elemento de control de precios (la multa por incumplimiento no funciona como tal, al contrario que en otros mercados). Los defensores de que la señal de precios llegue más clara a los consumidores (p.ej., Hanemann) también dicen que sería mejor un sistema downstream, aunque esto es claramente más difícil de gestionar. Pero, como digo, el ETS como mercado ha funcionado bastante bien: transacciones razonablemente líquidas, incorporación muy rápida de información tecnológica o de otro tipo a los precios, y como en cualquier cap-and-trade, todo ello sin que se superara el límite impuesto a las emisiones. La señal de precios ha ido transmitiendo muy bien la escasez de permisos de emisión en todo momento, de hecho eso es lo que ha pasado con la crisis económica: menor demanda de permisos, menor precio. Eso es lo que tiene que hacer un mercado, ¿no? Y además, al no estar demasiado intervenido, era un buen mercado para acoplarse con otros (California, Australia, etc), porque esto es más fácil cuanto menos regulados estén. ¿Quien va a intercambiar un permiso de un mercado por otro a expensas de cómo se levante el comisario de turno esa mañana?

El problema es que parece que lo que queríamos no era un mercado de emisiones, sino una señal de precio estable para el CO2, que incentivara las inversiones a largo plazo necesarias para su reducción. Como decía Magdalena en su post, "un sistema que debería empujar a Europa en su camino hacia una economía baja en carbono, con una industria más eficiente en su consumo energético y un sector eléctrico más limpio". Y ahí es donde ha fallado el ETS. Pielke, por ejemplo, dice que EEUU y Europa han reducido lo mismo sus emisiones, uno sin ETS y el otro con él. Seguro que sus números son cuestionables, pero el fondo del mensaje es probablemente cierto.

Otra posible explicación: que, en el fondo, no es que queramos un mercado o un impuesto, sino lo que queremos (y quieren los políticos) es que esto de la reducción de emisiones nos cueste lo menos posible, bien porque no reduzcamos mucho, o porque no veamos bien los costes.

Y además, no hay que olvidar otra cuestión importante: el ETS no es un mercado natural (que luego haya que regular o no), sino que es un mercado que nace regulado por su propia definición, básicamente por el "cap" del cap-and-trade. Si se fija mal el cap, lo que salga del mercado no será lo correcto. De hecho, eso es una de las quejas fundamentales que siempre se han hecho del ETS, que se dieron demasiados permisos. Aunque claro, ahora es muy fácil decir que emitieron demasiados permisos, pero cuando las cosas iban muy bien nadie dijo nada...(bueno, salvo algunos investigadores un poco locos).

Si a esto añadimos que es muy difícil encontrar mercados perfectos (entre otras cosas, en este caso, por la información asimétrica o la falta de mercados completos), y que como mercado regulado la incertidumbre regulatoria es muy grande, la cuestión es si, a pesar del buen diseño del mercado, esto del ETS nunca será la solución que buscamos.

Porque para tener un precio estable para el CO2,  lo que hace falta no es un mercado, sino un impuesto. Esta parece ser la vía por la que van los británicos, o incluso los americanos recientemente. Pero, ¿es factible conseguir aprobar un impuesto al CO2 en Europa, sabiendo que la fiscalidad requiere voto unánime en el Consejo? La historia reciente sobre armonización de la fiscalidad no es un buen presagio...y las declaraciones posteriores a la debacle del backloading tampoco: sólo 9 países parecen seguir interesados en el asunto.

Por tanto, me temo que seguiremos atados al ETS durante un tiempo. Eso sí, deberemos abandonar la ficción de que queremos un mercado, y tendremos que "hackearlo" todo lo posible para que se comporte como un impuesto, sin serlo, y además, para que sea aceptable por los políticos y los consumidores. ¿Qué posibilidades hay? La Comisión, como mencionaba Pablo, ha propuesto distintas reformas, algunas con más sentido que otras.

La primera es reducir la oferta. Esto realmente es un parche, pero sí podríamos pensar no en una reducción puntual, sino en un ajuste constante para mantener el precio. De hecho, cuando salió el ETS, muchos pensábamos que la Comisión sostendría el precio del permiso retirando o aportando permisos cuando hiciera falta. El problema de esto es que, tal como dice Levy en el post que cité antes, y como los hechos actuales demuestran, no parece muy fácil tener que aprobar cada año una modificación en el sistema. Otra cosa es si estuviera "automatizado" en la legislación, igual que tenemos estabilizadores automáticos para otras cosas, como un "safety valve" por el cual, a medida que se alcanza un determinado precio, se libera o se retiene un número preestablecido de permisos de emisión. La válvula de seguridad normal se establece como un precio máximo, pero no hay problema en teoría para hacerla continua (Christian de Perthuis propone algo similar en una entrada posterior a esta mía, con una institución independiente encargada de la gestión de la oferta).

La segunda es ampliar el ETS a otros sectores. Esta por supuesto es una buena solución en principio, aunque con complejidades técnicas para los sectores difusos. Si hubiera sido fácil hacerlo seguramente se hubiera aplicado desde el principio.

Otra es combinar el EU-ETS con un impuesto sobre el carbono. Esto, aunque va en la línea de lo propuesto en Reino Unido, es un lío difícil de gestionar. ¿Qué parte cubre el impuesto y cuál el ETS? De hecho, el impuesto podría hacer que bajara el precio del ETS, si hay más oportunidades de reducción en los sectores a los que afecta el impuesto.

Por último, la cuarta medida propuesta es fijar un precio mínimo al mercado. Aquí la gran pregunta es: ¿cuál es el nivel adecuado? A algunos les parecerá muy alto y a otros muy bajo...Si está por encima del precio del mercado libre, se convierte en un impuesto, y si está por debajo, no vale para nada...

Conclusión: yo creo que la reforma del ETS pasa por dos aspectos fundamentales. El primero, reconocer que no queremos un mercado, sino un impuesto o un sucedáneo de impuesto. Y ahí no influye el diseño del ETS (que como decía antes me parecía bueno), sino la elección del instrumento en sí. El segundo, ver qué hacemos para conseguir ese impuesto mediante un mercado. Una vía es el precio mínimo, otra es el ajuste constante de la oferta. Habrá que ver cuál se enfrenta a menores barreras políticas.

En todo caso, y por acabar como empecé: es fundamental reducir nuestras emisiones de CO2, pero también hacerlo de la forma más eficiente posible. Ahí los mercados de emisiones, siempre que se entienda bien su objetivo, siempre tendrán muchas ventajas. Por tanto, no cometamos el error en que ya caímos con las subastas para renovables, abandonarlas por un episodio desafortunado (en este caso de mal diseño del NFFO).