17 abril, 2013

El festival europeo de los esquemas regulatorios de obligaciones sobre suministradores

La semana pasada asistí a un workshop muy interesante sobre obligaciones a suministradores energéticos y certificados blancos organizado por el Joint Research Centre (Comisión Europea) cerca de Varese, Italia. Era la tercera ocasión en que se celebraba, la primera fue en 2009 y la segunda en 2011. A lo largo de las sucesivas ediciones, el objetivo de este workshop ha consistido en analizar las características y resultados de este tipo de marcos a través de la experiencia de los países donde se han venido aplicando. Los asistentes han venido siendo los mismos en las tres ocasiones; se podrían dividir en tres tipos: reguladores de países con sistemas de obligaciones, representantes de empresas sometidas a estos esquemas, y curiosos que querían entender, desde fuera, su funcionamiento (en este último grupo me incluyo yo). 
Antes de continuar relatando las reflexiones más destacables expuestas por los distintos ponentes, es necesario aclarar la temática del evento, ya que “obligaciones sobre suministradores y certificados blancos” son dos cosas que no necesariamente van unidas. Por un lado, las obligaciones sobre suministradores son un marco regulatorio que impone a los suministradores de energía (o distribuidores) objetivos de ahorro energético. Por otro lado, en algunos casos, estas obligaciones van acompañadas de la posibilidad de comerciar con los ahorros de energía; cada certificado blanco representaría una unidad energética ahorrada. 
La definición que he ofrecido es una simplificación un poco exagerada por motivos didácticos, ya que estos marcos están caracterizados por una enorme complejidad administrativa y presentan grandes diferencias entre los países que los han implantado. 
Las dos jornadas se desarrollaron en torno a una sucesión de intervenciones de países, con un cierto toque eurovisivo. En el primer bloque comenzaron Italia, Reino Unido, Dinamarca; para posteriormente intervenir Francia, la Región de Flandes (Bélgica), Irlanda, Polonia; y cerrar Rusia. Después llegaron las empresas, que matizaban las reflexiones de sus reguladores. Entre las asiduas estaban: ENEL, GdF Suez, Total, Dansk energi…
El marco de obligaciones sobre suministradores y certificados blancos más veterano es el Italiano. Desde 2005, los distribuidores de electricidad y gas natural han tenido objetivos de ahorro de energía en sucesivos periodos regulatorios. Para alcanzarlos podrían desarrollar ellos mismos medidas o adquirir certificados blancos en el mercado. Al estar establecida la obligación sobre unos agentes regulados, ha estado vigente un sistema de recuperación de costes derivados de estas obligaciones con cargo a las tarifas. 
La mayoría de las medidas de eficiencia, entre las que se incluyen pequeños proyectos de cogeneración y renovables, se han realizado fuera del sector residencial, fundamentalmente en el sector industrial. Los cambios han sido continuos. El más reciente ha consistido en apoyar este esquema con un sistema de “feed in tariff” para pequeños proyectos de eficiencia energética. 
En términos generales, los objetivos de ahorro impuestos por el regulador italiano se han venido cumpliendo razonablemente (en especial desde que se introdujo una multa por incumplimiento). No obstante, el propio regulador ponía de manifiesto las debilidades del marco: elevada complejidad para administración y agentes, que conduce a continuos cambios; incertidumbre en el mercado de certificados blancos, materializada a través de una elevada volatilidad del precio del certificado… Por su parte, el principal agente sometido a la obligación, ENEL, se quejaba de que con el precio del certificado pierden dinero al realizar las medidas.
Uno de los marcos que más interés causó, por su carácter innovador, fue el de Reino Unido: el Energy Company Obligation (ECO) y, sobre todo, el Green Deal. Ambos se han introducido en 2013.
En este caso las obligaciones se cuantifican en términos de emisiones, y los sujetos obligados son suministradores de gas y electricidad por encima de un determinado volumen de negocio. El ECO viene a sustituir al anterior esquema de obligaciones sobre suministradores (el Carbon Emissions Reduction Target, CERT) e implica objetivos de reducción de emisiones a través de medidas de eficiencia energética en hogares, haciendo especial hincapié en medidas de mejora de aislamiento, y teniendo objetivos propios de actuaciones en ámbitos de población de ingresos reducidos o vulnerables socialmente. Por su parte, el Green Deal es un mecanismo orientado a facilitar a los clientes la realización de medidas (aislamientos, cambios de ventanas, cambios de calderas…) a través de la financiación de la inversión inicial de medida, que se iría devolviendo con un pequeño cargo en la factura de energía. Por ejemplo, un consumidor podría cambiar sus ventanas sin ningún pago inicial por ello; sin embargo, durante un tiempo en las sucesivas facturas de energía de su casa, habría un cargo para pagar esa inversión. Esta inversión le habrá merecido la pena si el cargo que pague en sus facturas de gas y electricidad para financiarla es igual o inferior al ahorro de energía que obtiene de la medida (lo que el propio marco regulatorio denomina como “Golden Rule”).
La relación entre el ECO y el Green Deal viene por el hecho de que los agentes sometidos al ECO podrán cumplir sus obligaciones ayudando a financiar aquellas medidas del Green Deal que no cumplan la Golden Rule.
El marco, desde luego, es innovador. No obstante, su aparente complejidad no parece jugar a su favor a la hora de incentivar a los clientes a participar en el Green Deal. Un asistente de la Universidad de Oxford, que está desarrollando un trabajo de investigación sobre estos marcos, alertó del riesgo de que el ECO tenga un impacto negativo en términos de equidad, por el hecho de que los clientes con menores recursos económicos podrían acabar financiando las mejoras de aislamiento de los chalets de los clientes de clase media. 
La intervención sobre el sistema francés fue la que ofreció más detalles sobre su marco, también establecido sobre suministradores en lugar de distribuidores, y con posibilidad de comercio de ahorros. Después de un primer periodo de cumplimiento de 2006 a 2009, estuvo dos años sin funcionar (periodo de transición), hasta que tras unos cambios se ha fijado un segundo periodo de cumplimiento de 2011 a 2014. Como elementos novedosos: incluyen a los distribuidores de productos petrolíferos en el sector transporte; y miden los ahorros en kWh cumacs (“cumulative and actualized”), que son los ahorros acumulados a lo largo de la vida de una medida descontados a una tasa del 4%. 
Las empresas francesas se quejaban de las dificultades y los costes asociados a introducirse en un negocio que no conocen, como por ejemplo el de instalación de calderas o realización de obras de aislamiento en hogares. Fue especialmente incisivo en este ámbito el representante de TOTAL, que habló mucho de las actuaciones que habían hecho para el cambio de ventanas, pero muy poco de las medidas para ahorrar en el sector transporte.
En el caso de otros marcos, las cosas estaban mucho menos claras. Por ejemplo, en Flandes no había objetivos de eficiencia energética, únicamente de cuantía de actuaciones a realizar por agente, ni habían medido cuando ahorraba cada medida. En Irlanda (apenas tiene un año el marco), el regulador dijo que el esquema se basa en acuerdos voluntarios que se firman con las empresas. Pero luego las empresas irlandesas dijeron que no eran tan voluntarios…
En definitiva, el foro fue de gran interés, y me sirvió para aprender muchas cosas sobre estos marcos, sobre su funcionamiento, los roles de sus agentes, la infraestructura asociada, las medidas que promueven… No obstante, me quedaron muchas dudas, que también pusieron sobre la mesa algunos asistentes. En especial, una representante de una consultora holandesa que planteó una amplia lista de cuestiones en el cierre del workshop ante el perplejo organizador: 
¿Cuál era el coste de las medidas llevadas a cabo bajo estos marcos? Nadie había ofrecido cifras en sus intervenciones.
¿Se había hecho un análisis comparativo entre la eficiencia-efectividad de estos marcos y el de otros instrumentos regulatorios, como por ejemplo la fiscalidad o mecanismos de financiación alternativos?
¿Qué distorsiones introducían estos marcos sobre el funcionamiento de los mercados energéticos en los que se habían introducido?
¿No se dejaban fuera sectores muy importantes de la economía?
¿Cuál era el origen de estos instrumentos? ¿No sería la escasez de recursos públicos para promover la eficiencia?
Tanta pregunta me alejó de la cabeza la idea que me había venido rondando en los últimos días: ¿a qué sistema daría mi voto? Esta pregunta la cambie por: ¿merece la pena realmente alguno de ellos?

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