Los mecanismos de retribución de la capacidad de producción en la industria eléctrica europea

A lo largo de los últimos tres meses, la Comisión Europea ha tenido abierta una consulta sobre seguridad de suministro eléctrico, pagos por capacidad, y mercado interior de la energía. El objetivo de la consulta era recibir la opinión de todos los ciudadanos, empresas, entidades públicas y asociaciones industriales interesadas en el posible impacto que cualquier intervención administrativa para garantizar un adecuado nivel de garantía de suministro en un territorio de la Unión Europea podría tener sobre el funcionamiento del deseado Mercado Interior de la Energía.

El motivo por el que un Gobierno o un Regulador optan por intervenir un mercado para modificar la estructura de la oferta no es intuitivo. Es un principio aceptado de la teoría económica que si un mercado se encuentra en situación de escasez, los precios se elevan hasta que se produce un margen suficiente para que un productor eficiente entre en el mercado, ajuste el precio y se recupere parte de la demanda no satisfecha. De igual forma, un mercado excedentario, con precios a la baja, expulsa a los productores menos eficientes, que no pueden recuperar sus costes de operación.

Sin embargo este principio presenta matices cuando se trata de la industria eléctrica, (imagino que también aparecen en mayor o menor medida en otro tipo de actividades). Así, si consideramos un mercado de “sólo” energía, es decir, donde consumidores y productores sólo pagan o cobran por la energía medida en sus contadores, es evidente que una parte relevante de los costes fijos de producción es recuperada a través de los precios de escasez.

Understanding CRM -- Drivers & Concepts Elia - 2012

Aquí surge el primer problema. En los escenarios de escasez el Regulador puede tener problemas para discernir claramente si el precio es el resultado natural de la estrechez del mercado o la consecuencia un mal diseño del mismo. Incluso supuesto resuelto este problema, los Reguladores presentan una aversión terrible a los precios altos, en general mucho más que a un mal funcionamiento del mercado, y no es extraño que opten por establecer límites de precio (“caps”) por el bien de los consumidores. Esto, sin embargo, no siempre es así: recordemos la quiebra de las distribuidoras de electricidad en California durante 2001. 

Por si fuera poco lo anterior, la aparición de los precios de escasez también debe superar reticencias de carácter político. Un Gobierno siempre es, directa o indirectamente, responsable de la seguridad del suministro de sus ciudadanos y empresas. No podemos imaginar que la explicación de un responsable de energía tras un gran apagón sea que los bajos precios de mercado no habían incentivado de forma adecuada la entrada de nueva capacidad, pero que si estos sucesos se repiten y los precios se disparan en repetidas ocasiones, se producirá la inversión y el problema se resolverá en 2 o 3 años.  De hecho, es fácil pensar que después de un problema de escasez sea más sencillo cambiar completamente el sistema (por ejemplo, la crisis californiana provocó la derogación de toda la normativa del mercado y muy probablemente la pérdida de las elecciones por parte del Gobernador) que esperar a que el mercado por sí mismo lo arregle. Para visualizar esta tentación de intervención a veces se recurre al ejemplo de ‘el niño jugando junto a la ventana’. Es cierto que si se cae y sobrevive habrá aprendido la lección para la próxima, pero dado que es probable que no sobreviva, es preferible poner alguna medida de protección frente al riesgo.

Desde el punto de vista del inversor, el escenario actual también es perverso. En primer lugar, reconozcamos que es difícil plantear un Plan de Negocio que recupera la inversión durante un puñado de horas en los próximos 20 años. Para mitigar el riesgo, lo ortodoxo es ir al mercado a plazo. Pero el mercado a plazo, aunque en teoría tiene como referencia los escenarios futuros, nunca ofrece cotizaciones que cubran la vida del proyecto y el periodo en que cotiza está siempre fuertemente influenciado por el mercado de contado. No existe por tanto ningún producto en el mercado de futuros que permita cubrir razonablemente este tipo de inversiones (en realidad,  ese es el objetivo que persigue la inversión de los industriales finlandeses del grupo Voimaosakeyhtiö SF en la central nuclear de Fennovoima). Parece lógico pensar que un consumidor sensible al precio estaría dispuesto a firmar este tipo de contratos que hicieran viable la inversión en nueva generación para evitar precios elevados. Sin embargo en la práctica existe una “garantía implícita” de “algo se hará para que no haya apagones”. Y en conclusión, llegamos a un problema que reúne un fallo de mercado asociado a una asimetría en la percepción de riesgo a largo plazo. 

En este momento en Europa, la proliferación de producción renovable a coste marginal nulo, los incentivos a través de tarifas que hacen insensibles al precio a muchas tecnologías de producción y la omnipresente crisis económica que, por poner el ejemplo de España, ha dejado el consumo en niveles de 2005, no aporta una señal suficiente para acometer nuevas inversiones.

Con todo lo anterior, no es de extrañar que cualquier ente administrativo que se considere garante del funcionamiento “técnico” del sistema eléctrico (aunque pueda no serlo del funcionamiento “económico” del mercado) sienta una poderosa atracción para intervenir y regular el nivel de capacidad de producción que estime conveniente. Al fin y al cabo, ésa es su responsabilidad. Y no es menos extraño que la Comisión Europea se preocupe por garantizar que las iniciativas de cada gobierno o regulador sean acordes con el desarrollo de un Mercado Interior de la Energía robusto y competitivo. Al fin y al cabo, ésa es su misión. 

Por último, creo que llama la atención el escaso papel de los consumidores, más aún de la demanda eléctrica, en todo este proceso. Garantizar al consumidor que recibe un servicio acorde con sus expectativas y a precio competitivo debería ser la regla básica para evaluar la calidad de la regulación de la industria eléctrica. El Regulador, en nombre de los consumidores, decide desde la estructura del mercado hasta los elementos que forman parte de las tarifas y su reparto entre ellos.

En lo que concierne a la adecuada capacidad de generación que precisa el sistema eléctrico, parece razonable facilitar que la respuesta de la demanda forme parte de los mecanismos que finalmente se adopten. Es preciso que los consumidores expresen cuánto están dispuestos a pagar por mejorar su calidad de suministro a partir del nivel mínimo exigible a nuestra sociedad y por otra parte diferenciar entre aquéllos que por su proceso de consumo presentan mayor elasticidad ante variaciones de precios y los que no tienen tal capacidad. En resumen, incorporar en la responsabilidad de la decisión a quién finalmente, de una forma u otra, será quien la soporte económicamente. Esta tarea es claramente el mayor reto que debe afrontarse para obtener una solución consistente y duradera a medio plazo. 

Pero ahora el problema ya está planteado. Algunas entidades ya han publicado sus respuestas (EFET, Eurelectric, CEER ...) En las próximas semanas tendremos ocasión de irlas analizando para ver si es posible encontrar mecanismos de retribución (Entre los que podemos citar los pagos de capacidad ibéricos, las reservas estratégicas nórdicas, los futuros mercados de capacidad británicos o las opciones de fiabilidad. También hablaremos de ellos en otra ocasión.) de la capacidad de producción que satisfagan a los reguladores nacionales sin dañar de forma significativa al Mercado Interior.