La reforma eléctrica: una primera valoración

Pedro Linares y Xavier Labandeira

Como último post de este curso hacemos una primera valoración de la reforma eléctrica presentada recientemente por el Gobierno. Es un texto largo, dada la naturaleza de la cuestión, que esperamos nuestros lectores puedan analizar y comentar durante las vacaciones. Aprovechamos para desear a todos un buen verano.

Después de mucha expectación, finalmente llegó la reforma del sector eléctrico, y, como ya anticipaban muchos, sólo contentó a unos pocos. Aunque unos más que otros (posiblemente las actividades reguladas, renovables incluidas, sean las más perjudicadas en el proceso), todos los sectores tendrán que arrimar el hombro para enjugar el déficit tarifario acumulado, y también el previsto para los próximos años. 

Realmente, una reforma era necesaria, e incluso inevitable: efectivamente, el déficit no podía seguir creciendo, aumentando la deuda sobre las generaciones futuras, y creando un espejismo sobre el coste de nuestro suministro de electricidad. Además, en una situación de crisis aguda que afecta por igual a empresas y familias, limitar una espiral alcista de los precios energéticos parecía imprescindible. En este contexto, hay que reconocer que Gobierno tenía frente a sí un difícil reto para intentar cuadrar las cuentas y eliminar el déficit, que al fin y al cabo era el objetivo de la reforma. No obstante, en casos tan complejos como éste, ni siquiera el Excel lo aguanta todo. 

Hay que reconocer también que esta reforma ha introducido algunos cambios que parecen ir en la dirección correcta, como las modificaciones en la estructura tarifaria, la prohibición de incluir los cánones autonómicos en las tarifas o costes reconocidos, o una mayor exigencia de eficiencia económica para las nuevas inversiones. 

Sin embargo, también hay que señalar algunos problemas de la nueva regulación propuesta que nos hacen considerar esta reforma como otra oportunidad perdida para dotar al sector eléctrico español de un marco regulatorio de largo plazo que ayude a lograr los necesarios objetivos de descarbonización, competitividad y seguridad energética (repetidos una y otra vez por la Unión Europea), una regulación ‘long, loud and legal’, como por ejemplo reclama desde hace mucho tiempo Ignacio Pérez-Arriaga. 

En primer lugar, esta reforma debía haberse inscrito en una política energética de largo plazo en España, que sigue faltando desde hace mucho tiempo. De hecho, esta ausencia de visión de largo plazo es la que explica en gran parte los bandazos sufridos por la regulación en los últimos tiempos, y la necesidad de una reforma para corregir algunos de los errores anteriores.

En este sentido, puede incluso decirse que la reforma no es tal. La colección de real decreto-ley, anteproyecto de ley, reales decretos y órdenes ministeriales publicados, o en trámite de informes, no llega a reformar estructuralmente el sector eléctrico español sino que fundamentalmente reparte ajustes entre los agentes para eliminar el déficit, y establece algunos nuevos mecanismos de retribución para tratar de evitarlo, al menos a corto plazo.

A falta de estudios económicos ad-hoc, no podemos decir mucho sobre la equidad de la reforma (es decir, sobre el reparto de las cargas), pero sí pensamos que hay algunos puntos a señalar sobre la eficiencia económica de la misma y sobre la calidad de las soluciones regulatorias adoptadas. De hecho, pensamos que podía haberse logrado el mismo ahorro utilizando una regulación ortodoxa. En particular, nos gustaría apuntar algunas reflexiones respecto a algunos asuntos que nos parecen más reseñables (y que no agotan todos los posibles comentarios que se podrían hacer): 

1. Proceso regulatorio

El proceso de diseño de la reforma ha sido manifiestamente poco transparente, algo que llama la atención cuando se compara con países de nuestro entorno en los que estas reformas se someten a una consulta pública de gran alcance (véase, por ejemplo, el caso contemporáneo al nuestro de Reino Unido) y a un control por los reguladores independientes.

La normativa también está llena de excepciones, casos particulares, o regímenes temporales que no necesariamente inducen eficiencia económica (buenos ejemplos la propuesta de subastas de capacidad o la interrumpibilidad).

Además, como ya mencionábamos antes, la reforma no se ha integrado en una política energética con objetivos de largo plazo.

2. Retribución de las actividades reguladas

De nuevo resulta llamativo que, en un contexto internacional en el que se ha avanzado enormemente en el diseño de sistemas de retribución de actividades reguladas, y más aún en las propuestas para regular sistemas de distribución inteligentes, la reforma del Gobierno vuelva a un esquema de costes regulados obsoleto (ni siquiera RPI-X), que no induce a la innovación ni a la eficiencia y que ni siquiera está claro que vaya a incentivar adecuadamente a las inversiones cuando hagan falta (al desacoplar la retribución del coste de la financiación de las empresas, WACC).

En el caso de las renovables, ahora incluidas dentro de las actividades reguladas, hay ciertas incoherencias en su tratamiento, ya que a veces se las considera agentes del mercado (a efectos de ofertas, de gestión de desvíos o de pago de capacidad), pero finalmente su retribución está en gran medida regulada.

3. Inseguridad jurídica

Además de la inseguridad que genera la falta de transparencia del proceso, también hay que añadir la amenaza de retroactividad en la retribución de las actividades reguladas, que no es explícita en la normativa pero que puede interpretarse como tal.

4. Hibernación

En un contexto de infrautilización de los ciclos combinados, tiene sentido permitir su hibernación. Pero lo que no parece tener mucho sentido es regular económicamente la misma (ni siquiera mediante una subasta), ya que si las decisiones de inversión tuvieron lugar en un marco liberalizado, también debería ser así su hibernación. De la misma forma, la introducción de parámetros u obligaciónes técnicas para esta hibernación por parte del operador del sistema tampoco tiene mucha justificación si no va acompañada de las correspondientes señales económicas.

5. Bono social

El cambio de denominación del bono social parece razonable, y también el mantenimiento del concepto en una situación de crisis, pero no se entiende que deban pagarlo las empresas porque esta es una cuestión de equidad que posiblemente debiera asumirse por los Presupuestos Generales del Estado (PGE).

6. Tarifa eléctrica

La reforma, a pesar de recurrir para liquidar el déficit a una contribución coyuntural por parte de los PGE, no entra en la verdadera ‘limpieza’ de la tarifa, es decir, en analizar qué conceptos tiene sentido que estén dentro de la misma por eficiencia económica, y cuáles podrían pasar a PGE por corresponder a cuestiones de equidad interregional (extra-peninsulares), intersectorial (ayudas al carbón), o al resto de los agentes del sector energético (financiación de las renovables, por ejemplo).

Asimismo, dado que uno de los temas prioritarios para nuestro centro de investigación es el estudio de la eficiencia energética, parece adecuado analizar aun brevemente el posible impacto de las medidas propuestas sobre este aspecto. En este sentido, el cambio principal que introduce la reforma es el ‘rebalance’ de las tarifas, pasando más conceptos al término fijo. Esto puede reducir la señal a la eficiencia energética, al reducir el coste variable de la electricidad (y por tanto permitir mantener equipos ineficientes a menor coste). Pero hay que tener en cuenta que muchos de los conceptos incluidos anteriormente en el término variable eran costes fijos, y por tanto la distribución anterior no transmitía adecuadamente señales de eficiencia económica (que siempre debe estar soportando la eficiencia energética). Así el sistema anterior podría haber sobre-incentivado la eficiencia, sin perjuicio, por supuesto, de que existiesen barreras no económicas a la eficiencia energética que fuese y sea necesario eliminar.

Para terminar, posiblemente el mayor problema de la reforma es que no garantiza la consecución de su objetivo principal, la eliminación del déficit tanto a corto como a largo plazo (salvo, claro está, en un contexto de crecimiento de la demanda que parece desgraciadamente lejano). 

A corto plazo: decíamos antes que ni siquiera el Excel lo aguanta todo, y es cierto. Pero parece que algunos términos de ahorro pueden haberse calculado sin considerar algunos efectos potencialmente importantes. Por ejemplo, ¿ha previsto el Gobierno que, al cambiar la estructura de tarifas, los clientes responderán? Si se sube el término de potencia podría haber reajustes de la potencia contratada, y por tanto las previsiones de ingresos variarán en función de la respuesta de la demanda. Recordemos además que el que las cuentas cuadren depende de si el Ministerio de Hacienda finalmente recoge en PGE lo prometido, algo que no puede darse por hecho vistas las recientes declaraciones.

Y a largo plazo, aunque se establece una provisión de que los nuevos costes que aparezcan deberán ser tenidos en cuenta, lo que haría falta es incluir la máxima de que ‘la tarifa se calcula’, y el principio ya mencionado de incluir en la tarifa sólo aquellos conceptos realmente asociados con el consumo de electricidad y no con otras transferencias entre sectores o regiones. Estas cuentas están hechas en una situación de sobrecapacidad en el mercado de generación y de baja demanda. ¿Qué pasará cuando se supere la crisis y la demanda (y los costes) de electricidad empiece a crecer? ¿Se permitirá que la tarifa lo recoja? Y, ¿si no llegan las inversiones en distribución? ¿Habrá que modificar de nuevo el sistema de retribución?

Por tanto, nos tememos que estamos ante otra reforma coyuntural, que sigue sin dar necesariamente las señales eficientes a largo plazo. Para no quedarnos exclusivamente en el análisis valorativo y crítico, pensamos que una verdadera reforma debería incluir:

• En el sector de generación, un reajuste del mercado que garantice la competitividad del mismo y esté diseñado para escenarios futuros de alta penetración de energías renovables (con las consecuencias correspondientes sobre el pago por capacidad)
• En el sector de redes, un sistema de retribución que incentive la innovación y transmita una señal de eficiencia a los inversores.
• Y el en sector del consumo, un proceso de determinación de la tarifa que recoja los costes reales y los traslade al consumidor de forma transparente.