Presente y futuro del mercado de SO2 en EE.UU

He seguido con atención el mercado estadounidense de derechos de emisión de SO2 (dióxido de azufre) desde su aparición en los años noventa. En primer lugar porque supuso la primera experiencia a gran escala (a veces descrita como ‘Grand Experiment’) de un sistema de comercio de emisiones y, por ende, de los denominados instrumentos económicos de política ambiental. En segundo lugar porque siempre tuve curiosidad sobre sus efectos ambientales (cómo tan positivos, si el comercio es uno a uno y estamos ante un problema ambiental no uniforme, donde la localización del emisor es fundamental para determinar el daño?) y los precios alcanzados (cómo tan altos por momentos, hasta 1500 US$ por tonelada en 2005, muy superiores al coste marginal de reducción de emisiones a través de sistemas de desulfurización?). Por eso me ha llamado poderosamente la atención la evolución reciente de los precios de este mercado, que se puede ver en el siguiente gráfico (al que me llevó un comentario de Michael Hanemann en su visita a Economics for Energy la semana pasada):

Michael escribió un paper fantástico sobre este mercado en el número especial de Energy Journal que coordiné junto a José M. Martín Moreno y que recogía los principales trabajos de la edición de 2008 de nuestro workshop bienal de A Toxa. Aunque su objetivo final era extraer lecciones de este mercado para la aplicación de un posible sistema a la EU ETS para EE.UU, su análisis permite explicar muchas cosas. En primer lugar, que el éxito del mercado se debió en buena medida a la existencia de opciones y tecnologías viables para la desulfurización a gran escala antes de su entrada en vigor (algo que no ocurre con el dióxido de carbono hoy). En segundo lugar que los altos precios respondieron a la aversión al riesgo de muchos participantes, que prefirieron realizar autárquicamente sus reducciones (en sus plantas) que acudir al mercado: esto hizo que habitualmente no se agotase el cap (en 2008 se emitieron 7,6 millones de toneladas, cuando el cap era de 9,5 millones) y que en ocasiones los precios se disparasen por encima de los costes marginales de reducción. De hecho, Michael sugiere que este mercado funcionó más bien como un estándar de rendimiento (performance standard) que como un instrumento económico genuino.

Denny Ellerman que, como Michael, es miembro de nuestro consejo científico asesor, es probablemente el economista académico que más sabe de este mercado. Durante su período en el MIT escribió (junto a Joskow, Schmalensee y nuestro amigo y colaborador Juan Pablo Montero) el libro clave para conocer y entender esta experiencia: Markets for Clean Air. Los lectores en español disponen además de un excelente artículo de Denny sobre la evaluación ex-post de este sistema, publicado en el número 71 de Cuadernos de Economía de ICE.

Ningún trabajo de los anteriores, sin embargo, da pistas sobre las razones que llevaron a una situación como la que vivimos hoy, con precios spot en torno a 0 US$, lo que por cierto nos recuerda el devenir del mercado europeo de comercio de emisiones al final de su fase de prueba. El verano pasado la noticia saltó por primera vez a los medios de comunicación,  con abundantes análisis y opiniones pesimistas, como la que reproduzco a continuación. Muchos comentaristas se preguntaban entonces cómo se había podido llegar a tal fiasco después de un pasado tan exitoso, apuntando a los abundantes perdedores (inversores, empresas, etc.) originados durante el proceso.

En realidad, el problema surgió bastantes años atrás, en el primer mandato de George W. Bush, cuando la EPA (Agencia de Protección Ambiental de EE.UU) reaccionó ante la inoperancia del Senado para aprobar una ley que llevase a reducciones significativas de ciertas emisiones que estaban causando importantes daños ambientales en diversos estados (ver). Aunque parezca mentira, esto tuvo que ver con la guerra partidista, ya existente entonces, sobre la necesidad o no de incluir el dióxido de carbono entre los contaminantes a regular. Así apareció la denominada regla CAIR (Clean Air Interstate Rule) de la EPA en 2005, que básicamente llevaba a la reducción de la mitad de las emisiones permitidas con cada permiso entre 2010 y 2014.  

Esta regla fue llevada a los tribunales por varios demandantes y por varios motivos, fundamentalmente por el supuesto abuso de poder de la EPA al modificar mediante una regla las características de un permiso establecido por ley federal. Y los tribunales dieron la razón a los contrarios a la CAIR en julio de 2008, originando un inmediato y fuerte batacazo en el precio de los permisos (ver gráfico) y obligando a la EPA a preparar una nueva normativa. Durante los dos siguientes años el mercado languideció por la previsible (y ya comprobada) inutilidad de los permisos CAIR en la nueva fase: de nuevo, algo parecido a lo ocurrido en Europa en 2007.

Hace escasamente dos meses, la EPA presentó una nueva regla que sustituye a la CAIR: la Cross State Air Pollution Rule (CSAPR). La CSAPR introduce importantes cambios: se crean dos mercados independientes de SO2 en el país y aparecen importantes restricciones al comercio para evitar hot spots. En realidad ambas cuestiones tienen que ver con  la protección de áreas afectadas por contaminación interestatal, generalmente en estados con fuertes regulaciones ambientales en vigor.

La primera semana de septiembre se anunciaban los resultados de la asignación de los primeros permisos bajo el nuevo sistema. A pesar de que los precios que esperaba la EPA para la primera cosecha de permisos bajo la CSAPR rondaban los 1000 US$ por tonelada para el grupo 1 de estados (los que conforman el mercado con mayores restricciones: para el grupo 2 se estimaba un precio de 600 US$), el precio final para las primeras 100 toneladas ofertadas se situó en  2700 US$. Los analistas creen que esto se debe a que los contaminadores desean comprar el máximo número de permisos para poder guardarlos, ante la previsible reducción de la oferta de permisos que se espera a partir de 2014. 

En resumen, un cambio bastante radical en un sistema que probablemente inspiró al mercado europeo de comercio de emisiones de gases de efecto invernadero y que puede tener efectos sobre la credibilidad futura de instrumentos de esta guisa para las políticas climáticas estadounidenses. La considerable reducción de la flexibilidad del instrumento, tanto por la fragmentación del mercado como por las penalizaciones para empresas localizadas en determinados estados con limitación de uso de permisos, junto a la posibilidad de que la CSAPR sea una vez más desafiada legalmente, hacen que los comentaristas muestren hoy un cierto pesimismo sobre la viabilidad y futuro de este mercado.