Criterios de valoración de los instrumentos energético-ambientales

Como expliqué en mi anterior post, a la hora de implementar una política energético-ambiental, el sector público cuenta con distintos tipos de instrumentos, por lo que es necesario definir una serie de criterios de valoración que nos permitan comparar las distintas opciones para poder elegir el instrumento o combinación de instrumentos que mejor se adapte al problema ambiental que se pretende abordar.

En la literatura se han empleado distintos criterios para valorar los efectos de los distintos instrumentos de política energético-ambiental, si bien existen cuatro criterios principales: eficacia ambiental, efectividad en costes, incidencia distributiva y viabilidad práctica.

La eficacia ambiental mide el efecto sobre el medio ambiente del instrumento. Por una parte, evalúa la capacidad del instrumento para corregir el problema ambiental, teniendo en cuenta tanto que los incentivos al contaminador individual sean los adecuados como que a nivel agregado se consiga corregir el daño ambiental. Pero además también hay que considerar la eficiencia dinámica, es decir, la capacidad del instrumento para lograr efectos ambientales a medio y largo plazo, mediante el fomento de la introducción y desarrollo continuo de tecnologías menos contaminantes.

En principio, tanto los instrumentos de cantidad como las regulaciones de inmisión (que fijan el nivel máximo de concentración de contaminación permitido en un determinado lugar en cada momento del tiempo) son los instrumentos que mejor cumplen con este criterio desde el punto de vista estático, ya que garantizan el cumplimiento de un objetivo ambiental prefijado. También la responsabilidad estricta, los impuestos y las subvenciones cumplen con este criterio. De todos modos, las subvenciones pueden hacer atractiva la entrada de nuevos agentes en el sector contaminador, por lo que aunque garanticen el control de la contaminación de cada agente, el nivel agregado de contaminación puede aumentar, con lo que no se cumpliría con el objetivo de efectividad ambiental.

Sin embargo, desde el punto de vista dinámico, son los instrumentos económicos los más adecuados, ya que envían señales a los contaminadores que les inducen a reducir continuamente su daño ambiental para evitarse pagos (de impuestos o compra de derechos) u obtener más ingresos (a través de la venta de derechos o vía subvenciones). Asimismo, la responsabilidad estricta, al crear fuertes incentivos para evitar el daño ambiental, favorece el desarrollo e introducción de tecnologías limpias. Por el contrario, las regulaciones de mandato y control no son efectivas para este propósito, ya que los contaminadores, una vez alcanzado el límite de descontaminación fijado por la regulación, no tienen ningún incentivo a seguir reduciendo su nivel de contaminación.

La efectividad en costes evalúa la capacidad del instrumento para alcanzar un determinado objetivo ambiental al mínimo coste. Este criterio está muy relacionado con el anterior, ya que para su cumplimiento son necesarios instrumentos que sean eficaces ambientalmente. Además, el instrumento debe ser capaz de discriminar entre contaminadores en función de sus costes de reducción de la contaminación, por lo que los instrumentos económicos, al descentralizar las decisiones de reducción, en principio son los que mejor cumplen con este criterio. Por el contrario, al desconocer el regulador los costes de reducción de los contaminadores, las regulaciones de mandato y control tienden a ser uniformes, por lo que, excepto en el caso en que los costes marginales de descontaminar sean iguales para todos los contaminadores, no se alcanzará un resultado coste-efectivo.

La incidencia distributiva evalúa los instrumentos en función del reparto de costes que generan entre los distintos agentes, teniendo en cuenta la posible traslación de la carga entre ellos. Este criterio está muy relacionado con la equidad, de manera que el instrumento será equitativo si trata de la misma forma a agentes con la misma capacidad económica (equidad horizontal) y grava más a los agentes con mayor capacidad económica (equidad vertical). Además, también hay que considerar el reparto de los costes entre países (equidad internacional) y entre las generaciones actuales y futuras (equidad intergeneracional). Asimismo, se debe tener en cuenta la compatibilidad del instrumento con el principio “quién contamina paga”, que implica que deben ser los causantes del problema ambiental los que soporten los costes de las políticas ambientales. En principio es difícil anticipar ex-ante la distribución de la carga fiscal de una determinada política. De todos modos, los precios de los productos energéticos son susceptibles de verse incrementados como consecuencia de la introducción de instrumentos energético-ambientales y, puesto que muchos de ellos son bienes necesarios, se podrían anticipar efectos regresivos. Con respecto a la compatibilidad del instrumento con el principio “quién contamina paga”, serán preferibles los instrumentos que obliguen a los contaminadores a asumir todo el daño ambiental provocado, como la responsabilidad estricta, los impuestos y los derechos de emisión subastados. Asimismo, las regulaciones de mandato y control, al obligar a los contaminadores a introducir medidas de protección ambiental que implican costes, también aplican este principio de forma implícita. Por el contrario, las subvenciones no cumplen con este criterio.

Finalmente, la viabilidad práctica valora la capacidad del instrumento para ser aplicado en el mundo real. Hay que tener en cuenta la integrabilidad administrativa, esto es, la capacidad de los instrumentos para integrarse en el aparato administrativo convencional del regulador, y la viabilidad de diseño, es decir, la capacidad de los instrumentos para ser introducidos en la práctica sin que esto genere elevados requisitos de información ni elevados costes administrativos o de cumplimiento. Asimismo, hay que considerar la aceptación social, la acogida que tenga en la sociedad el instrumento.

En principio, las regulaciones de mandato y control, al ser similares a las regulaciones convencionales de la actividad económica, así como los instrumentos económicos basados en cantidades (por ser una evolución de las regulaciones convencionales basadas en cuotas) son los que mejor cumplen con la integrabilidad administrativa. También los instrumentos económicos que sean fácilmente integrables en el sistema fiscal vigente, como por ejemplo los impuestos ambientales sobre productos. Con respecto a la viabilidad de diseño, los instrumentos que mejor se adaptan son las normas convencionales de emisión y los instrumentos económicos sin diferenciación geográfica. También las aproximaciones voluntarias, ya que permiten reducir los costes para el regulador (tanto de recaudación como de monitorización y control de los contaminadores) y pueden asimismo reducir los costes de cumplimiento para el contaminador.

Por el contrario, los impuestos ambientales óptimos o pigouvianos presentan muchos problemas de viabilidad práctica, ya que se requiere de mucha información para poder calcular sus tipos impositivos. También la responsabilidad estricta puede ser de difícil aplicación práctica por la necesidad de cuantificar adecuadamente todo el daño ambiental causado.

En relación a la aceptación social, las aproximaciones voluntarias, al permitir y facilitar la comunicación y cooperación tanto entre empresas como entre empresas y regulador son los intrumentos que mejor cumplen con este criterio. También las medidas claras de protección ambiental, como la responsabilidad estricta, son altamente aceptadas por las víctimas del problema ambiental y por la sociedad en general. Por su parte, las regulaciones de mandato y control suelen contar con el apoyo tanto de los contaminadores (que las consideran más estables, posibles barreras de entrada a competidores y con mayores posibilidades de reducir su alcance mediante presiones y negociaciones con el regulador) como de las víctimas de la contaminación (que perciben en ellas una garantía clara y explícita de cumplimiento de los objetivos ambientales). Por el contrario, los impuestos fueron rechazados durante años por los distintos agentes, ya que los contaminadores tenían miedo del incremento de costes que implicaría, mientras que los consumidores dudaban de su efectividad y temían un incremento en los precios de los productos básicos.

De todos modos, a pesar de lo que dice la literatura sobre la relación en general de cada tipo de instrumento con los distintos criterios, es necesario realizar una evaluación de cada instrumento concreto de política ambiental, teniendo en cuenta además que la creciente complejidad de los problemas ambientales requiere, habitualmente, de la utilización de combinaciones de distintos instrumentos cuyos efectos deberán evaluarse en conjunto.