Luces y sombras del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones

En los últimos meses han aparecido en distintos medios de comunicación y difusión diversas noticias sobre los efectos y funcionamiento del Sistema Europeo de Comercio de Emisiones (SECE) en España, la más reciente publicada este fin de semana en El País. Con la que está cayendo, el mensaje no es tranquilizador: el sistema ha favorecido que ciertas empresas hayan obtenido beneficios de la venta de permisos que no necesitaban, mientras el gobierno español debe acudir a mercados internacionales para compensar la diferencia con los objetivos de la UE en el Protocolo de Kioto. Estos días hemos estado comentando el tema dentro y fuera de Economics for Energy, así que me he decidido a escribir una pequeña entrada sobre este asunto.

Creo que lo primero que hay que hacer es hablar de las luces del SECE. Se trata de un sistema que pretende incorporar los daños asociados a las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI), causantes del cambio climático, en las decisiones de los distintos agentes de una manera económicamente eficiente. Es lo que siempre hemos defendido los economistas: utilizar los mercados como arma fundamental para proteger el medio ambiente. Al tener que suministrar un permiso por cada tonelada de emisión de GEI, que es intercambiable y por tanto tiene un precio, las empresas tienen en cuenta el daño ambiental en sus decisiones y están incentivadas a que el precio de sus productos incluya este coste. Esto es coste-eficiente porque, a diferencia de otras alternativas regulatorias como límites máximos prefijados de emisiones, da flexibilidad: permite a los que pueden descontaminar fácilmente vender y a los que no pueden hacerlo comprar. Lo anterior podría conseguirse también a través de impuestos sobre las emisiones de GEI, de los que hemos hablado en varias ocasiones en este blog, pero cuya aplicación en la UE ha estado lastrada por la exigencia de unanimidad, que el SECE no requiere al estar dentro del ámbito de la política industrial. 

El caso es que desde 2005 tenemos un SECE plenamente operativo y que ha constituido una de las aportaciones importantes de Europa a la lucha contra el cambio climático. Muchas veces hablamos de la importancia de ser first movers en este ámbito, y claramente aquí hemos conseguido atraer la atención mundial. Uno de nuestros colaboradores y de los mayores expertos en el SECE, Denny Ellerman, ha defendido tradicionalmente que este instrumento puede tomarse como un prototipo de la acción internacional en este campo y siempre nos cuenta cómo en Estados Unidos los académicos y los decisores políticos están tremendamente interesados en el diseño y efectos de nuestro SECE.

Vayamos a las sombras. Básicamente tienen que ver con un proceso poco eficiente de asignación de permisos. El SECE, como todos sus predecesores en otros ámbitos, adoptó el denominado grandfathering o distribución gratuita de permisos. Esta es una estrategia para facilitar la implantación del sistema, sin gran oposición de los regulados, aunque no impide la consecución de los objetivos antes mencionados: siempre que el total de permisos distribuidos consiga el objetivo ambiental prefijado (por ejemplo los objetivos de Kioto de la UE) y sea menor a las emisiones demandadas, habrá un precio positivo del permiso y los agentes actuarán eficientemente. Pues bien, aquí es donde está el problema mencionado en la prensa y también la causa, también muy problemática como veremos a continuación, de que los permisos tengan unos precios muy bajos en los últimos meses.

Cuando la asignación de permisos es muy superior a la que debería ser, bien porque el regulador quiere asegurar que no haya limitaciones en este ámbito o bien porque la evolución económica da un giro recesivo inesperado, el efecto en precios es obvio. Y precios menores impiden que se consiga uno de los objetivos fundamentales del sistema: la promoción de tecnologías bajas en emisiones de GEI, como renovables o eficiencia energética. Pero, además, una sobre-asignación de permisos a determinados sectores (por acción de lobbies, porque el regulador desease que esos sectores tuviesen margen de crecimiento o porque no se esperaba un efecto recesivo diferencial) puede llevar a que éstos se encuentren con bastantes más permisos de los esperados y se lucren con su venta. En cualquier caso nadie debería escandalizarse con la venta de permisos innecesarios por parte de estos sectores: es la esencia del mercado y lo que hace que el sistema funcione de una forma coste-eficiente. 

Sí deberíamos preocuparnos por el mal diseño que ha llevado a que se produzca una generalización de este fenómeno. Por un lado por la mala asignación de permisos, pero también por la ausencia de mecanismos correctores ex-post. Es evidente que no podemos exigirle a un regulador que asigna permisos en 2006 que prevea la aparición y dureza de una crisis económica como la que nos asuela, pero sí podemos tener instrumentos que nos permitan solucionar las disfunciones de sobre-asignaciones. Y la principal disfunción no es, a mi modo de ver, que ciertas empresas o emisores se lucren sino que el precio se sitúe en niveles tan bajos que no genere los incentivos buscados en la reducción de emisiones y en el desarrollo de nuevas tecnologías. Hay diversas alternativas para esto (de hecho, la Comisión Europea está considerando algunas en estos momentos), tal y como avancé de forma colateral en el documento de trabajo sobre fiscalidad energética de hace unos meses. En cualquier caso, hay buenas noticias a la vuelta de la esquina porque el SECE cambia a partir del año que viene y soluciona muchas disfunciones actuales, con la disminución de la asignación gratuita (y la generalización de las subastas), la asignación centralizada (en Bruselas) de permisos y la aparición de límites globales de emisiones más estrictos (para converger al 20% de reducciones de GEI en 2020). 

Arena de otro costal es el uso de la 'chequera' por parte del gobierno para compensar el exceso de emisiones de los sectores difusos. Precisamente porque los sectores difusos (principalmente transporte) se encontraban fuera del SECE, hubiese sido lógico introducir medidas equivalentes de precio tal y como hemos defendido en innumerables ocasiones, en este blog y fuera de él. Sin embargo, de forma sorprendente (o no tanto, ya hemos mencionado cómo los políticos españoles son tremendamente reacios a tocar los precios de los bienes energéticos), el gobierno decidió mantener unos niveles impositivos sobre la energía, cuyo consumo causa emisiones difusas de GEI, muy por debajo de la media europea como se evidencia en el documento de trabajo citado anteriormente. Esto produjo una evolución muy indeseable de las emisiones en estos sectores y explica la necesidad actual de comprar derechos de emisión en el mercado internacional para que España pueda cumplir con sus compromisos de Kioto. No hay otra alternativa posible (una espantá de Kioto a la canadiense no sería aceptable por nuestra pertenencia a la UE) aunque, afortunadamente para nuestras cuentas públicas, el desplome de las emisiones españolas de GEI desde 2008, por la crisis y la irrupción de más renovables, ha reducido muchísimo nuestras necesidades en este ámbito.