Lecciones de Reino Unido para definir y establecer una metodología de medición de la pobreza energética en España

Despedimos el 2013 con un gran interés mediático en el tema de la pobreza energética, como puede verse aquí, aquí o aquí. Su relevancia se puso de manifiesto también en la agenda política española a partir de una Propuesta de Ley para regular una serie de medidas que ayudasen a prevenir la pobreza energética, presentada en el congreso por la Izquierda Plural y que fue rechazada. Comúnmente, podemos definir la pobreza energética como la dificultad o incapacidad de mantener nuestra vivienda en unas condiciones adecuadas de temperatura, así como de disponer de otros servicios energéticos esenciales a un precio justo. Ésta no es la primera vez que este tema nos ocupa en el blog, ya que anteriormente se trató aquí y aquí. Ambas entradas hacen referencia a los resultados presentados para el caso español en el informe elaborado en 2009 bajo el proyecto europeo European Fuel Poverty and Energy Efficiency (EPEE), que constituyó el primer intento de identificar si había pobreza energética en nuestro país.

Pero cuando se trata de pobreza energética, el informe más reciente y de referencia para España es este estudio elaborado bajo la dirección académica de Sergio Tirado y editado por la Asociación de Ciencias Ambientales (ACA) en 2012. En él se recoge una revisión extensa de los indicadores de pobreza energética que pueden calcularse utilizando las fuentes estadísticas disponibles hasta la fecha para España. Una de sus principales conclusiones, tratando de aplicar al caso español los criterios de medición empleados en el Reino Unido (retomaremos este punto más abajo), es que un 12,4% de los hogares destinaba más del 10% de sus ingresos anuales a pagar sus gastos de energía domésticos en el año 2010, siendo el promedio para el período 2006-2010 del 9%. Debido al incremento sostenido de la factura eléctrica y del desempleo, no es descabellado suponer que esta cifra se haya incrementado desde entonces (ver aquí). 

El Reino Unido fue el primer país en contar con una definición  oficial y  una metodología específica para la medición de la pobreza energética. Por lo tanto, debería ser el primer espejo en el que mirarse a la hora de establecer una definición y un análisis específico que permita conocer la dimensión de este problema en España. En la actualidad, sólo otros dos estados miembros cuentan con una definición oficial: Irlanda y Francia. 

La primera aproximación a una definición formal de pobreza energética en el Reino Unido se produjo con la ley Warm Homes and Energy Conservation Act 2000 (WHECA), se trataba esencialmente de la que había acuñado en 1991 Brenda Boardman en su libro Fuel Poverty: from cold homes to affordable warmth. Ya en 2001 se estableció la definición oficial a través de la primera Estrategia de Pobreza Energética. Se consideraba que un hogar estaba en situación de pobreza energética cuando debía destinar más del 10% de su renta disponible a sufragar los costes energéticos derivados de mantener una temperatura de confort en su vivienda ( 21ºC en el comedor y 18ºC en el resto de las habitaciones ocupadas, basándose en recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud). Esta definición, aunque útil para cuantificar, ha recibido muchas críticas debido a su excesiva sensibilidad a los precios de la energía - infraestimando la escala del problema cuando los precios son bajos y sobreestimándola cuando son altos, y al carácter arbitrario del umbral del 10%. La experiencia de años de aplicación ha mostrado que este umbral incluía muchos hogares que no eran pobres energéticos, como hogares de renta alta con casas ineficientes. Todo esto planteó la necesidad de reformular la definición, y dicho encargo recayó en John Hills, catedrático de la London School of Economics. La versión final de su informe Getting the measure of fuel poverty corresponde a 2012 y puede consultarse aquí. 

Basándose en el informe de Hills, en julio de 2013 el gobierno británico adoptó una nueva definición de pobreza energética que aparece en el informe Fuel Poverty: a framework for future action, antesala de la próxima Estrategia de Pobreza Energética. El indicador LIHC (Low Income, High Cost), que podemos ver en la gráfica, reemplaza el uso del 10% de la definición anterior. En particular, se considera que un hogar está en situación de pobreza energética si:

• Su renta está por debajo de la línea de pobreza (teniendo en cuenta los costes energéticos); y
• Su coste energético es superior a lo que sería típico para un hogar de su tipo. 

Definición del indicador LIHC (Fuente: DECC) 

Además de los hogares que sufren pobreza energética (área coloreada), esta gráfica nos permite ver lo que se conoce como fuel poverty gap. Esto es, la diferencia entre el gasto energético teórico (no real) al que tiene que hacer frente el hogar que está en situación de pobreza energética y el límite de gasto que debería tener para dejar de estar en situación de precariedad energética. Su objetivo es medir la severidad del problema de pobreza energética en el hogar. Para aquellos interesados 

El informe estadístico sobre pobreza energética correspondiente a 2013 ya incluye la nueva medida y la compara con la anterior del 10%. A la vista de los resultados presentados en la siguiente tabla parece que la definición importa, y mucho, a la hora de clasificar un hogar como pobre energético (y potencial candidato a recibir ayudas públicas). Con la nueva definición, el número de hogares con pobreza energética permanece relativamente estable. A esta nueva medida ya le han surgido críticas, como podemos leer aquí y aquí. 

Hogares ingleses con pobreza energética (en miles) bajo los indicadores 10% y LIHC  (Fuente: DECC)

Al margen del debate necesario sobre la idoneidad o no de aplicar al caso Español alguna de las definiciones descritas anteriormente, el primer problema con el que nos encontramos si queremos reproducirlas utilizando la Encuesta Continua de Presupuestos Familiares (ECPF), como en el estudio de la ACA, es que sólo disponemos del gasto energético real efectuado por los hogares. En la definición de Reino Unido se modeliza un gasto teórico, ya que en muchos hogares el gasto energético observado es inferior al que sería necesario para alcanzar la temperatura de confort. Además, con el nuevo indicador LIHC, ese gasto teórico se equipara teniendo en cuenta la composición del hogar. Por ejemplo, para una misma vivienda, un persona que viva sola necesitará gastar menos que una familia de cuatro. Los interesados en profundizar en la nueva metodología de cálculo de la pobreza energética pueden consultar el siguiente manual. Francia e Irlanda usan el gasto observado debido a la complejidad de reproducir esta metodología en otro país. 

Concluyo poniendo de manifiesto la necesidad de encuestas específicas para la medición de la pobreza energética, como ocurre en el Reino Unido con la English Household Survey (EHS). En esta línea, en el portal para la armonización de las estadísticas europeas CROS, encontramos el proyecto MESH sobre la elaboración de un manual para estadísticas sobre el consumo de energía en los hogares. Fue llevado a cabo a lo largo del 2013 y en él participaron España, Austria, Países Bajos, Slovenia y Reino Unido bajo la coordinación del Instituto para la Diversificación y Ahorro de la Energía (IDAE). Conviene estar atentos a la publicación de los resultados de este proyecto. También es recomendable la lectura del portal online EU Fuel Poverty Network, que fue creado en diciembre de 2011 para fomentar el diálogo sobre pobreza energética entre los estados miembros de la Unión Europea, y que nos permitirá estar al tanto de las iniciativas tomadas en cada país.