La imposición energético-ambiental en España, meses después del informe de la Comisión de Expertos y antes de la propuesta fiscal del gobierno

Durante los últimos meses me he estado poniendo excusas diversas para no hacer una nueva entrada sobre imposición energético-ambiental en España: falta de tiempo, esperanza de que hubiese más movimientos o debate socio-político sobre estas cuestiones, etc. Pero creo que lo que realmente ha pesado más en mi silencio es el cansancio por haber trabajado durante muchos años en un tema, que culminó con la publicación de nuestro último informe anual, que no parece interesar demasiado en España y la sensación de que no tiene sentido, ni por mí ni por los sufridos lectores, seguir repitiendo lo mismo. Y si no veamos como comenzaba otra de mis entradas publicada hace nueve meses en este blog: Como ya hemos indicado con anterioridad en este blog (aquí y aquí) y podéis ver en esta presentación que me acaban de pedir para un workshop sobre política climática en la UE, o en este trabajo, la imposición energético-ambiental española presenta algunas anomalías en relación a los países de nuestro entorno. Sin ánimo de ser reiterativo, estas se refieren a una baja tributación de los combustibles de automoción y a una actuación en muchos casos oportunista y descoordinada por parte de las comunidades autónomas (…). Creo que, salvo las referencias puntuales a presentaciones específicas, a día de hoy no hay razones para modificar una coma de ese texto.

Y sin embargo sí que han pasado algunas cosas de relevancia durante los últimos cinco meses. En primer lugar porque la Comisión de Expertos para la Reforma del Sistema Tributario Español presentó su informe a comienzos de marzo de 2014. En segundo lugar porque en este período no han cesado las llamadas de la Comisión Europea y ciertos organismos internacionales para que España actúe en este ámbito (ver aquí o aquí). Y finalmente porque durante los últimos meses está habiendo un goteo de noticias sobre posibles cambios inminentes en la fiscalidad española y donde la  fiscalidad ambiental parece jugar un papel marginal o nulo en relación con sociedades o IRPF. Puesto que las dos últimas cuestiones no son una novedad, voy a centrar esta entrada en una descripción y valoración del Informe y conclusiones de la Comisión en el ámbito de la fiscalidad energético-ambiental. Tal vez así podamos imaginar por dónde pueden ir los cambios fiscales en este campo, si es que se producen, en los próximos días o semanas. 

El informe de los expertos pretende promover una reforma tributaria que permita la consolidación fiscal (capacidad recaudatoria) y mejore la competitividad, el ahorro y empleo de la economía española. Su receta sigue básicamente las características ya identificadas hace dos décadas por nuestro colega de Economics for Energy Alberto Gago, por ejemplo aquí, del modelo reformista imperante en el mundo avanzado: desplazamiento de la carga tributaria hacia la imposición indirecta, a la vez que se amplían las bases imponibles mediante la reducción de exenciones y bonificaciones fiscales. En este contexto, y tal como Alberto y yo definimos en un artículo del Journal of Environmental Policy and Planning en 2000, el enganche de la fiscalidad ambiental en este paquete es perfecto y da lugar al denominado modelo de reforma fiscal verde. Y esta es precisamente una de las propuestas del informe: un papel mayor para la imposición ambiental, tal y como subrayó la prensa en los días siguientes a su presentación (ver, por ejemplo esta noticia).

Pero, ¿cómo puede jugar un rol mayor la imposición ambiental en el futuro sistema fiscal español? Los expertos indican así que la clave está en ‘una modificación profunda de la fiscalidad sobre la energía’, básicamente con dos tipos de medidas: las que obtienen una mayor recaudación y las que suponen una mejora de los impuestos energético-ambientales existentes. A continuación describo ambos grupos de medidas, para después presentar una valoración a la vista de las propuestas y conclusiones de nuestro informe anual.

Entre las primeras destaca la propuesta 86, probablemente una de las más importantes de este capítulo del informe, que consiste en una modificación cualitativa (con la creación de dos componentes: el energético y el de emisiones de CO2) y cuantitativa (equiparación del tipo del gasóleo y gasolinas, con recaudación extra afectada a la reducción de la imposición sobre el trabajo) de la imposición sobre hidrocarburos. Una propuesta muy similar ya había sido avanzada en 2011 por mí en este artículo de Información Comercial Española. Otras dos propuestas, la 93 y 94, se centran en el establecimiento de tasas por el uso de las infraestructuras de transporte y por la entrada de vehículos al centro de las ciudades (tributos contra la congestión).

Los expertos ponen también mucho énfasis en la reforma de la mayoría de los tributos energéticos existentes a distinto nivel jurisdiccional, bien por el vaciado implícito de sus objetivos ambientales, como en el caso de las exenciones en el impuesto sobre el carbón (propuesta 87), bien por las incongruencias y/o ineficiencias en su definición, como en el caso de la imposición de los vehículos de transporte y del sector eléctrico. Así, en este último caso se propone la reforma del actual impuesto sobre la electricidad para que grave el número de kilovatios/hora consumidos y se eliminen las exenciones injustificadas (propuesta 88). Implícitamente se aboga por un aumento considerable de la recaudación de este impuesto ya que debería compensar la recaudación perdida por la eliminación propuesta de los impuestos sobre el valor de la producción de la energía eléctrica y del canon de producción de energía hidroeléctrica (propuestas 89 y 90). La tributación actual sobre los vehículos, los denominados impuestos de matriculación y municipal de circulación, debería transformarse en una imposición sobre el uso del vehículo cuya cuota dependería de la emisión de dióxido de carbono (propuesta 92). 

También se propone una profunda reorganización jurisdiccional de la tributación energética autonómica. En primer lugar recuperando para el estado algunas bases imponibles de interés, como las relacionadas con los residuos nucleares (propuesta 91) o las emisiones atmosféricas distintas del dióxido de carbono (propuesta 101, con la cesión de su gestión y recaudación a las comunidades autónomas). En segundo lugar, eliminando los impuestos sobre las emisiones de dióxido de carbono por la ‘imposibilidad de que puedan cumplir eficientemente sus objetivos ambientales’ (propuesta 98), y los cánones eólicos y sobre agua embalsada por su ‘insuficiente planteamiento y justificación medioambiental’ (propuesta 96).     

Los que hayáis leído nuestro último informe anual, resumido por ejemplo en esta entrada, encontraréis muchas coincidencias de todo lo contado hasta ahora con nuestro diagnóstico y propuestas (menos prescriptivas y más amplias en nuestro informe, como no podía ser de otra forma). Sí hay algunas diferencias: por ejemplo, no consideramos la imposición del carbón (probablemente por su escasa incidencia fuera del sector eléctrico, donde sus emisiones ya se encuentran sujetas al mercado europeo de comercio de emisiones) y apuntamos los importantes costes distributivos de la tributación de la electricidad, lo que puede desaconsejar incrementos significativos en este ámbito. También señalamos el interés, en el medio plazo, de una imposición genuina sobre el uso del vehículo que los expertos consideran excesivamente costosa y con incidencia en el derecho a la intimidad. Nuestra propuesta, similar al experimento del estado de Minnesota recientemente descrito por Xiral en el blog, permitiría evitar la compleja aplicación de los diversos tributos propuestos por la comisión de expertos para gravar el uso de las infraestructuras y la congestión.
En suma, comparto el diágnostico y buena parte de las medidas propuestas en el ámbito energético-ambiental por la comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español. Ahora solo hace falta ver si se aprovecha esta oportunidad y se materializan al menos parte de estas propuestas: en pocas ocasiones nos hemos encontrado antes en España con un gobierno interesado en introducir una reforma fiscal de calado tras recabar el informe de una comisión externa especializada.